北京大学刘志：城市群发展鲜亮一面的背后是有代价的

毛毛

北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任、研究员刘志

导读：10月21日，以“‘更新时代’的城市高质量发展与治理创新”为主题，由中国房地产报与中央财经大学联合主办的2023首届城市治理现代化论坛在北京举办。北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任、研究员刘志参加大会并发表演讲。刘志以《城市群财政与治理》为题作精彩分享，他表示，巨型城市不仅是一种空间现象，而且是一个带来效益与代价的空间过程。城市群通过政策推动和内部分工合作带来更好效益，但城市群发展中仍存在财政和治理方面的问题。

“城市群在政策的强力驱动下，通过分工合作能产生更高的效率、更多的效益，产业链通过升级能在全球形成主导地位，从而带动国民经济的发展。”刘志说。

但在现在公众的思维体系里，大家似乎只看到效益，不太去谈代价，刘志交流的主要内容就是代价问题。刘志认为，尽管当前城市群发展取得了成绩，但在其鲜亮一面的背后是有代价的。

在分享的过程中，刘志主要谈到了三方面的问题：大型城市区域的国际经验与研究、粤港澳大湾区的治理和财政构架以及提出几个与财政相关的问题。

大型城市区域的国际经验与研究

截至目前，对巨型城市区域的经验来自2016年北京大学举办的北京论坛的巨型城市区域的分论坛。这个论坛讨论的主要结论是，巨型城市不仅是一种空间现象，而且是一个带来效益与代价的空间过程。

刘志主要谈了代价方面的问题，他认为，“目前，巨型城市区域的发展给治理构架、规划、财政、社会政策等方面带来前所未有的问题和挑战。”

这些问题和挑战集中表现在：治理构架松散，这是一个世界性的问题；房地产产权、空间过程贵族化与贫民边缘化，这也是在世界上长期存在的现象；跨行政区域的基础设施与服务，谁给基础设施买单的问题；社区族群多样化；非正规居住区蔓延，在发展中国家和很多拉美国家都是很令人头痛的问题；老年化对住房与公共服务的影响；城市蔓延与边缘地区城市化。

有了上述问题，如何解决并让巨型城市区域运作良好呢？

刘志表示目前形成了两个共识，一是现在还没有标准答案，需要综合、整体的解决方法；另一个是区域层面要有一个清晰的治理和财政框架，区域层面要做多中心土地利用规划和基础设施互联互通规划。

此外，需要解决的问题还有，投融资来源谁买单，有土地增值回收机制的问题；要有区域层面的住房政策和规划；区域复杂体的管理与抗风险和应对不确定性能力的建设。

刘志还分享了多伦多大学的斯莱克教授做的OECD国家大都市地区治理模式研究的经验：有区域管理机构比没有区域管理机构业绩要好，主要表现在：人口密度更高，人均收入更高，更具吸引力，人们对公共交通服务更为满意，空气污染更低。

粤港澳大湾区的治理和财政构架

以粤港澳大湾区城市群为案例，刘志认为，城市群形成和发展的背后既有经济规律推动，也有政策导向和推动。我国城市群的形成和发展，政策支持的力度很大，尤其在公共投资导向上。

“城市群在政策的强力驱动下，通过分工合作能产生更高的效率、更多的效益，产业链通过升级能在全球形成主导地位，从而带动国民经济的发展。但如何让城市群发挥这样的经济作用，治理和财政是一个关键。”刘志分析。

但在打造巨大城市区域过程中，目前我国还没有专门针对城市群发展出台税收政策。而且现在城市群内部的城市都是在竞争税收，还没看到中国有一个城市群，城市与城市之间形成税收合作的机制。

粤港澳当前的治理构架是一个涉及从中央第一层，到香港、澳门和广东省第二层，再到下面九个县第三层的相当复杂的三层构架。

现在广东省粤港澳大湾区政府做的最多是投融资，整个投融资的体制跟中国的交通投融资体制是一样的，交通投融资各种模式都用上，建设了很多交通体系。

刘志表示，这些都是在中央、省和地方的构架上，目前还没看到一个粤港澳大湾区在交通建设中投融资的合作机制，所以这些投资的实现还有难度的。

城市群的若干财政和治理问题

在分享的第三个方面内容中，刘志在演讲中谈到城市群发展中的几个财政和治理问题，城市群发展鲜亮一面的背后是有代价的。

第一个问题是，城市群内部的城市之间仍然处于产业和税收的竞争中。虽说竞争能带来激励，推动大家共同进步，但是能不能通过税收合作机制减少重复建设和增加公共设施共享呢，这是一个值得探讨的问题。

第二个问题是市级和区县级两级财政所产生的问题。按当下的地方财政体系安排，地级市的区级政府也有增加GDP的职能，由于缺乏房地产税，适合于居住功能的区县也要想方设法腾出工业用地发展产业，这从土地利用效率的角度看是不合理的。城市群面临的第三个问题是更大范围的隐性代价。

刘志分析，“在城市群快速发展的同时，中国已出现了越来越多的收缩城市，两者是有关联的，否则城市群的新增企业和人口从哪里来。城市一旦收缩，过去20年~30年通过大规模公共投资建设的基础设施就得不到充分的使用，这是一种很大的资源浪费。这个问题值得审视。”

刘志最后提出一个治理构架问题：有没有必要设立区域层面的服务型政府？他认为有这么一个平台，可以更为有效地关注和解决城市群内部合作的问题，减少各自为政带来的经济效率方面的损失。

（来源：中国房地产报）