《信阳市城乡人居环境综合治理条例》立法解读

果实

　　《信阳市城乡人居环境综合治理条例》（以下简称《条例》）已于2023年5月31日获省十四届人大常委会第三次会议批准，将于9月1日起施行。这是我省第一部关于城乡人居环境综合治理方面的地方性法规。

　　《条例》的立法背景

　　2017年10月，党的十九大提出实施乡村振兴战略。农村人居环境整治是实施乡村振兴战略的第一仗。2018年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》，在全国范围内开展农村人居环境集中整治，扭转了农村长期以来的脏乱差局面，取得了阶段性显著成效。为了加快农村人居环境整治提升，2020年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021-2025年）》。2021年11月25日，河南省委办公厅、省政府办公厅印发《关于开展农村人居环境集中整治行动的通知》，决定在全省开展以治理“六乱”、开展“六清”、实现“四起来”为主要内容的农村人居环境集中整治行动。

　　为贯彻落实中央和省委决策部署，塑造“美好生活看信阳”城市品牌，信阳市委决定提升整治标准，扩大整治范围，将市中心城区和县城一并纳入综合整治行动。自开展城乡人居环境综合整治以来，信阳市城乡面貌发生了巨大变化。2022年，在全省农村人居环境检查评比中，信阳市排在全省领先位次。为持续改善城乡人居环境，不断满足人民群众对美好生活向往，有必要通过地方立法的形式总结固化城乡人居环境综合治理的成功经验，解决综合治理面临的突出矛盾和问题，推动城乡人居环境综合治理规范化法治化，切实增强人民群众的获得感和幸福感。

　　《条例》的制定过程

　　2023年1月30日，市人大常委会召开2023年度立法工作协调会，我局作为条例主要起草单位，高度重视条例起草工作，成立了城乡人居环境综合治理立法起草专班。在起草过程中，全面贯彻新发展理念，自觉运用党的二十大精神指导立法工作，积极发展全过程人民民主，有序推进条例起草各项工作。

　　专班结合《信阳市城市市容和环境卫生管理条例》《信阳市城市人居环境考评办法》《信阳市城市容貌精细化管理标准》，从条例的框架制度设计到具体条文的字词，从城市环境治理方面的“拆墙透绿”“城市书屋”“志愿者服务站”“爱心驿站”“园林绿地”“口袋公园”等城市景观方面、城市空间治理“户外广告设置”“停车设施”和“一支队伍管执法”主体责任方面提出了建设性意见，多次开展集中研究修改，并集中逐条进行研究修改，形成意见报市人大起草专班。根据市六届人大常委会第一次会议审议意见，对条例作了进一步修改完善并在网站、微信公众号等媒体上发布，向社会公众进行为期一个月的意见征集。随后，局专班按照市人大的要求，结合成都、重庆考察情况又对《条例》罚则部分作了进一步修改。在按照省人大的修改建议修改完善后，提请市六届人大常委会第二次会议审议。2023年5月31日获省十四届人大常委会第三次会议批准，将于9月1日起施行。

　　《条例》的主要内容

　　《条例》共分七章39条，包括总则、责任区管理、容貌秩序、环境卫生、公共服务、法律责任、附则。

　　《条例》的立法思路

　　一是注重务实管用。我市已出台的11部地方性法规中，凡是对城乡人居环境综合治理相关问题已作出明确规定的，本条例原则上不再重复规定，已有立法规定的不详细的，本条例作出补充规定，增强立法的协同性，避免法规之间的矛盾和冲突。

　　二是坚持问题导向。针对问题立法，立法破解突出矛盾和问题。立足城乡人居环境面临的突出问题，成熟几条立几条，不贪多求全。

　　三是突出地方特色。紧扣当前经济社会发展和人民群众关注的重点，立足实际，突出地方特色，确保“信阳味”浓厚。

　　《条例》对城乡人居环境综合治理进行了科学界定

　　城乡人居环境包罗万象，内涵十分丰富，《条例》难以全部涵盖。目前，我市是全省乃至全国首个就城乡人居环境综合治理进行地方立法的设区市。作为一项创制性立法，如何对城乡人居环境科学界定，关系到条例的框架结构。在学习借鉴四川省、山西省立法经验的基础上，结合我市实际，《条例》第二条将城乡人居环境综合治理的定义明确为：“对城镇和乡村的容貌秩序、环境卫生、设施建设、公共服务和绿化生态等进行管理和监督的活动”。

　　《条例》明确了城乡人居环境综合治理的管理主体

　　城乡人居环境综合治理是一项长期性、基础性的系统工程，应当建立长效机制，明确责任主体，常抓不懈。《条例》第四条第一款规定“市、县、区人民政府应当加强对城乡人居环境综合治理工作的领导，建立联动协调机制和定期考评机制，统筹推进城乡人居环境综合治理工作”。第五条规定第一款“市、县、区人民政府城市管理主管部门负责实行城市化管理区域内的人居环境综合治理工作，其他区域内的人居环境综合治理工作由农业农村主管部门负责。”同时，对政府其他部门的职责作了规定。以期形成从政府、主管部门、相关部门到乡（镇）人民政府、街道办事处的纵向管理机制和分级负责的管理主体。

　　《条例》注重发挥人民群众的主体作用

　　人民群众是基层治理的主体。为了充分发挥人民群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用，切实激发人民群众的内生动力，《条例》第四条第三款规定“鼓励制定村规民约，引导村居民参与城乡人居环境综合治理。”第十八条第二款规定“村居民应当保持庭院内外整洁有序，负责个人房前屋后的环境治理”。同时，《条例》第二十三条至第二十六条还对村民委员会和村民个人的责任作了相应规定。

　　《条例》固化和规范了我市的信阳特色治理经验

　　城乡人居环境综合整治开展以来，信阳市因地制宜探索的一些好的经验和做法，有必要以地方立法的形式固定下来。随着“拆墙透绿”的持续推进，信阳市形成了大量的小块园林绿地、口袋公园等，《条例》第十五条对此进行了固化、规范。总结乡村建设的实践经验，第十七条鼓励有条件的村庄“建设宜居宜业和美乡村。”为不断丰富人民群众的精神文化生活，第三十二条对信阳市正在大力推进的城市书屋、农家书屋进行了固化提升。